Convention de mise à disposition des services et illégalité de la clause de renoncement à toute action en responsabilité (Conseil d’État, 17 avr. 2025, n° 489542, Ment. Leb.)
La convention de mise à disposition des services (ci-après "convention") entre un EPCI et une commune membre, régissant notamment les modalités de remboursement, ne peut légalement prévoir que la commune renonce à exercer toute action en responsabilité contre l'EPCI.
Un EPCI (communauté urbaine transformée par la suite en métropole) a mis à disposition de l’une de ses communes membres son service instructeur des sols par le moyen d’une convention. Le litige à l’origine de cette affaire trouve son point de départ dans l’interruption des travaux préalablement autorisés par le maire, sur la base de l’instruction des autorisations d’urbanisme par le service instructeur de l’EPCI. En première instance, la commune a été condamnée à indemniser les bénéficiaires des autorisations d’urbanismes avec l’EPCI en garantie. Ce dernier a obtenu en appel l’annulation de cette garantie et c’est sur ce point que porte l’arrêt commenté.
Outre l’application des dispositions du code de l’urbanisme (art. R.* 423-15) rappelant l’autorité compétente pour instruire les autorisations d’urbanisme, le Conseil d’État se concentre sur la mise à disposition des services et le contenu de la convention la matérialisant.
Premièrement, il rappelle que la mise à disposition est permise (art. L. 5211-4-1 du CGCT) pour l’exercice d’une compétence d’une commune membre. Cette mise à disposition doit faire l’objet d’une convention qui fixe les conditions de remboursement par la commune bénéficiaire des frais de fonctionnement du service de l’EPCI dont les modalités sont définies à l’article D. 5211-16 du CGCT.
Deuxièmement, aux termes des dispositions de l’article L. 2131-10 du CGCT, la stipulation par laquelle une commune renonce à exercer toute action en responsabilité à l’encontre de toute personne (physique ou morale) qu’elle rémunère est illégale.
En l’espèce, les juges relèvent que la convention prévoyait une rémunération (article 14) mais aussi que la commune devait renoncer à appeler en garantie l’EPCI en cas de contentieux indemnitaire et qu’elle resterait seule responsable (article 12).
Ainsi, pour le juge :
7. Une convention de mise à disposition des services d’un établissement public de coopération intercommunale au profit d’une de ses communes membres qui prévoit, conformément aux dispositions du IV de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, le remboursement des frais de fonctionnement du service instructeur constitue un contrat prévoyant la rémunération d’une personne physique ou morale au sens des dispositions de l’article L. 2131-10 du même code. Une telle convention ne peut donc légalement contenir de clause stipulant que la commune concernée renonce à exercer toute action en responsabilité à l’égard de l’établissement public de coopération intercommunale.
Les deux éléments que sont la rémunération et le renoncement à toute action en responsabilité sont réunis pour que le juge de cassation relève l’erreur de droit du juge d’appel et lui renvoyer l’affaire.